“八项规定”出台引发的反腐“蝴蝶效应”

蝴蝶效应的经典描述是：“一只南美洲亚马逊河流域热带雨林中的蝴蝶，偶尔扇动几下翅膀，可以在两周以后引起美国得克萨斯州的一场龙卷风。”如果把中国正在进行的廉政治理比喻成一场风暴，那么那只蝴蝶扇动的翅膀就是“八项规定”。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央正确领导下， 面对发展中国家的“腐败”顽症，从小处着手、大处着眼，坚持制度创新和实践落实双向发轫，在遏制腐败、净化党的肌体方面作出了突出成绩。这个探索过程已历经7年，治理历时之长，范围之广前所未有。美国乔治亚州立大学政治学教授安德鲁·魏德安在英国《金融时报》撰文称，习近平上任以来展开的反腐行动“很可能成为自1970年代末中国改革开放以来最持久、最强硬的一次实干行动”。

　　从世界廉政治理的历史来看，这次治理突破了以往执政党难以自我净化的理论藩篱，具有宝贵的创新价值。虽然这一制度的全部价值，需要更长时间去发掘和检验，但是其蕴含的政治智慧和治理理念已经初现轮廓，梳理脉络、总结经验教训可为后续建设提供参考。本文以十八大以来党刊和中央文件公布的资料和数据为基础，着力探讨2012年至2014年间，中国共产党廉政治理开局阶段的重要举措——“八项规定”的出台和实施情况。

　　一、平静的开始：“八项规定”的出台

　　2012年11月8日，中国共产党第十八次全国代表大会在北京召开，时任中共中央总书记胡锦涛在报告中对腐败问题一如既往地阐明了强硬立场。“不管涉及什么人，不论权力大小、职位高低，只要触犯党纪国法，都要严惩不贷。”与十七大报告不同的是，本次大会提出“要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明。”从理论上讲，一个体系的建立需要长期实践的积累与系统缜密的顶层设计。经过几届中央政府的不断努力，这个任务落在了以习近平同志为核心的新一届中央领导集体身上。

　　习近平总书记在上任后的第一次中央政治局集体学习时指出：“近年来我们党内发生的严重违纪违法案件，性质非常恶劣，政治影响极坏，令人触目惊心。”对于造成干部腐败问题突出的根本原因，习近平总书记认为主要是“管党治党失之于宽、失之于松、失之于软”。

　　2012年12月4日，中共中央政治局召开会议，审议通过了中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定（简称八项规定），其目的是以8个具体措施来纠正党内新时期存在的“四风”，即形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风。此项规定的出台，与以往廉政措施出台最大不同在于：第一，具体，关注的大多是文风、会风、吃喝风等小问题；第二个是中央要求地方出台细化措施，各地迅速行动。

　　与各部门积极相应相比，部分地方媒体的态度却相对平静。媒体和大众主要担心制度的落实，八项规定的一些内容在以往规定中曾出现过，但缺乏有效执行。以公务招待为例，1984年之前不允许列支接待费，领导干部下基层要自掏腰包吃饭；1984年吃“工作餐”，要付基本费用；1989年规定任何单位不得以任何理由列支接待费；1998年要求招待费不得超过公务费的2%；2006年再次明确了公务接待的标准与纪律。然而，“几百个文件管不住一张嘴”。在地方上，八项规定也迎来一些抵触。有人认为这次只是一阵风，中央不会动真格；有人则阳奉阴违，继续把茅台酒放到矿泉水瓶中。在2013年2月的中纪委会议上，习近平总书记提出：“党风廉政建设和反腐败斗争是一项长期的、复杂的、艰巨的任务。反腐倡廉必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣，关键就在‘常’、‘长’二字，一个是要经常抓，一个是要长期抓。”

　　二、久久为功：示范、曝光与惩戒

　　如何在最短的时间内实现最好的效果呢？对此，中纪委在2013年1月的二次会议上提出，杜绝“四风”一部分在于建设，一部分在于惩戒。建设主要围绕文风、会风，惩戒主要针对享乐主义和奢靡之风，而后者逐渐成为重点。

　　面对下级看上级、地方看中央的微妙心理，习总书记指出“打铁还需自身硬”。在八项规定颁布前，习近平总书记和新任中共中央政治局常委去国家博物馆参观“复兴之路”展览时，轻车简从，没有封路、没有警车开道、没有安排欢迎队伍、没有满街悬挂条幅。八项规定颁布的5天后，习近平总书记第一次出京考察前往深圳，同样看不到仪仗队、红地毯。在随后5年中，习近平总书记以身作则、率先垂范，始终带头严格执行中央八项规定，深入农村、社区、工厂车间、港口码头、边关哨所，每次考察调研都是轻车简从、深入基层。

　　这种表率作用很快在中央机关发挥影响。2013年3月17日，在十二届全国人大一次会议闭幕后的记者见面会上，国务院总理李克强首次提出：“本届政府内，政府性的楼堂馆所一律不得新建。”外交部部长王毅更换红旗轿车，各部委负责人专车以红旗替换奥迪。同时，中央各部委开展“裸官”、会员卡、“红包”、婚丧嫁娶、节日礼品、公车使用等多项工作的清理。这种示范行为很快在下级中得到效仿。中国首座三跨吊悬索桥——南京长江四桥，被誉为“中国的金门大桥”，2012年 12月24 日上午10点静静地通车了，市领导只是举行简短的8分钟慰问与颁奖，整个通车仪式花费不到2000元。

　　这种从上到下的示范表明了一种方向，但是规则的有效施行存在一定的“时滞”效应，有规则制定、初步执行、观望、全面贯彻、治理成效初显这样一个过程。下级官员很难从行为惯性中“嘎然转向”，主要有两个原因。一是认识上有误区，基层大多数人认为只要不贪污受贿，吃点喝点没关系。二是以一种变通的方式进行。以规定“四菜一汤”为例，有的单位在内部食堂以“工作餐”的名义举行公务接待，实际上从五星级饭店临时邀请大厨掌勺，鲍参翅肚、名酒名烟一样不少。

　　公款吃喝是“四风”问题以及众多官场潜规则滋生的土壤，中央纪委着力整治这个“烫手山芋”，显然具有“徙木立信”之用意。2013 年3 月 19 日,中纪委第一次采取曝光的方式，通报了 6 起违反八项规定精神的典型问题。这些地方干部最忌讳曝光，担心履职经历染上污点会影响后续发展。除忌讳曝光外，基层干部更害怕惩戒。保持对性质恶劣事件的高压打击，不仅可以震慑其他蠢蠢欲动的观望者，还可以使游走在“违法”边缘的违纪行为，得到应有的惩罚。

　　2013年被查处和处理的干部人数超过以前3年的总和。就在舆论认为将会适可而止的时候，习近平总书记在2014年6月的巡视组会议上指出：“一年多来，比较一下，已处理了几十个部级干部，比过去多了不少，但不要算这个账，有贪必反，有腐必惩！”他强调“发现一起查处一起，发现多少查处多少，不定指标、上不封顶，凡腐必反，除恶务尽。”

　　事实证明，这种坚持是必须的。中央纪委数据显示，截至2016年12月查处的15.53万起问题中，违纪行为发生在2013、2014年的为12.15万起，占到78.2%；违纪行为发生在2015年的有2.34万起，占15.1%；违纪行为发生在2016年的有1.04万起，仅为6.7%，表明违纪增量不断减少，违反中央八项规定精神问题得到有效遏制。

　　三、把权力关在的笼子里：制度与技术

　　曝光和惩戒的目的在于实现威慑，形成“不敢腐”的态势，其成果的取得主要得益于纪检人员的不懈努力。但要想实现“不能腐”的目标，还需要更加缜密的顶层制度设计。习近平总书记在2013年八项规定执行之初，就指出整顿的最终目的是“健全权力运行制约和监督体系，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设……把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”

　　截至2016年1月，中央共修订了50余部党内法规，超过现行党内法规的1/3。这些法规的特点是针对性强，配套措施具体详细，可操作性强。各地又根据实际进行了细化，变得更加严密。以浙江省温州市2015年印发的《落实公务接待“三严四禁”规定实施细则》为例，细则规定了严格执行工作餐制度、公务接待卡消费制度，禁止午餐饮酒、同城接待、超规格接待等。这一细则很快显现出了初步成效：2013年下半年，全市公务接待费用平均下降27%，市直机关、事业单位的接待支出下降了34%。

　　集近些年作风制度建设大成的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》从2013年开始酝酿，2016年颁布。这两个制度受到党内高度重视，在8个月时间里，文件起草组开展专题调研，广泛征求意见和建议，反复讨论修改。其间，中央政治局常委会召开3次会议、中央政治局召开2次会议分别审议文件稿。8月初，下发征求意见稿，在党内一定范围征求意见，包括征求党内部分老同志意见，还专门听取民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士意见。根据顶层设计的原则，逐步形成“一纵四横”的法规体系，一纵为党章，四横包括党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度等4大制度板块。

　　尽管如此，这些制度仍然未能阻止部分人“铤而走险”。2013年3月，某大型央企披露了2012年招待费达8.37亿元。经调查发现，存在发票开具不规范、报销程序不严格等问题，通报批评57人，党纪政纪处分8人，移送司法机关1人。2012年上市公司招待费超亿元的达10家，多为央企国企。这些巨额招待费是如何产生呢？究其原因，发现有的楼堂馆所披上“创业大厦”“研发中心”等马甲；有的以培训为名、行游山玩水之实；有的干部红白喜事不请客只收礼；有的单位大吃大喝转移到私人会所、农家乐等；有的送礼收礼穿上“隐身衣”，利用快递寄送礼品册、电子礼品卡。种种行为说明，“教育实践活动有期限，但贯彻群众路线没有休止符，作风建设永远在路上。”

　　技术的每一次进步，实际上也是对反腐败的一次次推进。针对这些隐形的违纪行为，中央提出科学反腐。十八大以来的反腐成就，可以说是善用新技术的结果。面对越来越隐蔽的各式“四风”变异问题，各级纪检监察机关也升级战术、更新打法。有的地区突击电商平台，核查经销商和代币券的发行；有的地方细查高档场所的公款吃喝，抽查“公家”食堂或培训中心的消费票据。通过查ETC记录、加油卡等，进一步发现公车问题的线索。税务部门直接查询餐饮单位的税务数据库，专查发票抬头单位。整体上看，只要标准清晰、证据客观，执纪就会有明显效果。

　　在运用网络监督方面，中央纪委监察部建立了监察部官方网站、国家预防腐败局官方网站和信访举报网站，设立了中央、省、市、县四级12388举报电话，受理群众举报。在2012年立案的案件中，案件线索来源于信访举报的占41.8%（含有网络举报），来源于公检法和审计机关移送的占20.9%，来源于办案中发现的占7.1%。多地纪委不仅开通节假日期间“四风”问题举报热线，还纷纷创新举报渠道，鼓励全社会共同监督。

　　四、结语

　　“八项规定”的出台与初期施行，为之后更为波澜壮阔的“打老虎”“拍苍蝇”奠定了基调。这种蝴蝶效应的取得，来源于两方面的创新。

　　一是大处着眼，小处着手。腐败产生的温床在于制度的漏洞和腐败的成本。中共历史上对大贪巨腐的零容忍态度有目共睹，但是鉴于中国幅员辽阔，各地区情况迥异，制度设计容易抽象、宽泛。此次廉政治理从文风、会风、办公用房、子女出国、招待等细节着手，标准透明、易于监督，直接效果颇为明显。截至2016年10月31日，全国查处违反中央八项规定精神问题14.6万起，处理19.7万人，无数党员干部都达到了“提提领子、扯扯袖子，使红红脸、出出汗”的效果，不仅使政府工作效率大幅提升，人们对于党反腐的信心也大幅提升。

　　习近平总书记形象地描述：“相对于‘远在天边’的‘老虎’，群众对‘近在眼前’嗡嗡乱飞的‘蝇贪’感受更为真切。‘微腐败’也可能成为“大祸害”，它损害的是老百姓切身利益，啃食的是群众获得感，挥霍的是基层群众对党的信任。”2015年，国家统计局问卷调查结果显示，91.5%的群众对党风廉政建设和反腐败工作成效表示很满意或比较满意。中国社科院一个问卷调查显示，93.7%的领导干部、92.8%的普通干部、87.9%的企业人员、86.9%的城乡居民对中国反腐败表示有信心或比较有信心。

　　从世界范围来看，党的十八大以来，中国廉政治理方式引人注目。马来西亚《新海峡时报》称：“当习近平主席开启反腐努力之后，值得注意的是，反腐并没有交给容易被影响的从属机构。最好的反腐机构、最精干的人员、最好的资金支持以及最新的技术配备，都取代不了来自最高层的政治决心。”无论是亨廷顿、苏珊·罗斯·艾克曼等著名学者的主张，还是各个国家的实际施行，都是以法律作为反腐工具，设立了腐败的等级和标准以及惩罚措施。尽管它在西方权力多元社会取得了一定成就，但是这种反腐重在惩戒，虽具威慑作用，却缺乏有效的事前预防机制。一旦外部环境发生变化，礼崩乐坏，法律的底线也难以遏制住官员贪婪的欲望。这也是西方反腐制度在发达国家卓有成效，但在非洲、拉丁美洲等地区却难见其效的主要原因。

　　我们党的反腐斗争，没有首先从法律层面来切入，而是以政党治理的措施为开端。政党治理不仅可以用高于法律的标准来规范党员，还可以从精神、道德层面来约束党员，在法律之前筑起一道屏障。全面从严治党，既要注重规范惩戒、严明纪律底线，更要引导人向善向上，发挥理想信念和道德情操的引领作用。这种从作风、道德层面、以纪律形式约束执政者的做法在西方政党中难以实现。在法律底线前设立了一道防波堤，防患于未然，既可以抑恶事于未发，避免事后损失；又能挽贤能于沌生，教育拯救意志不坚定的干部。不得不说，这是一种中国特色或者说中国智慧。

　　本文为2019年湖北社科基金一般项目“深度学习“专项（2019252）阶段性成果。

　　（姜迎春系武汉纺织大学马克思主义学院副教授，朱丽霞系武汉纺织大学马克思主义学院教授）