构建公共数据资源开发利用新格局

数据是发展数字经济的关键生产要素。党的十八大以来，习近平总书记深刻把握新一轮科技革命和产业变革新机遇，着眼统筹世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴战略全局，就构建以数据为关键要素的数字经济作出一系列战略部署，引领我国数字经济实现快速发展。党的二十大擘画了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，对“深化要素市场化改革”“加快发展数字经济”作出重要部署。近期，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，明确扩大公共数据资源供给和流通使用、进一步释放数据价值的相关要求，为不断做强做优做大数字经济、构筑国家竞争新优势注入了新的强大动力。我们要深入贯彻落实习近平总书记关于数据发展和安全的重要指示精神，落实党中央、国务院决策部署，以公共数据为突破口，深化数据要素配置改革，推动数据应用创新，带动全社会数据资源的开发利用，促进数字经济创新发展，更好支撑经济社会高质量发展。

一、深刻认识做好公共数据资源开发利用的重大意义

各级党政机关、企事业单位在依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，是国家重要的基础性战略资源，权属关系相对清晰，管理相对规范，经济价值和社会价值较高。在数据要素市场建设刚刚起步、高质量数据供给不足的矛盾十分突出的情况下，加快推进公共数据资源开发利用，融合带动各类数据发挥乘数效应，为激发数据潜能、发展数字经济提供了重要抓手。

完善要素市场化配置的关键举措。高质量发展离不开高水平的要素流动和高效率的要素配置。党的二十大将构建全国统一大市场、深化要素市场化改革、建设高标准市场体系列为构建新发展格局、推动高质量发展的战略任务。党的二十届三中全会对培育全国一体化技术和数据市场作出进一步部署。数据是新型生产要素，不仅自身蕴含巨大价值，还能与其他生产要素发生“化学反应”，产生放大、叠加、倍增效应。破除阻碍公共数据流通使用的体制机制障碍，着力优化公共数据资源配置，有利于培育壮大数据要素市场，有利于提高全要素生产率，促进新质生产力的形成，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。

统筹推进数字化发展的必然要求。当前，数字技术革命性突破，日益融入经济社会发展各领域全过程，数字化、网络化、智能化已经是不可阻挡的历史潮流。加快推进数字化发展，促进数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建设深度融合，必须更加注重发挥数据的基础资源和创新引擎作用。加快构建权责清晰、高效协同的公共数据资源开发利用体系，推动各地区各部门加强数据服务能力建设，将有效提升数据资源供给规模和质量，推动数据合规高效流通使用，不断丰富数据产品和服务，为充分发挥数据在赋能实体经济、扩大消费需求、拓展投资空间中的要素作用创造有利条件。

促进国家治理能力现代化的重要保障。数据是政府分析复杂问题、预判潜在风险、开展精益管理、实现科学决策的基础。加快公共数据资源开发利用，有利于促进政务数据共享和业务协调，加大公共数据特别是与民生紧密相关、社会迫切需求的数据的开放力度，提升公共数据持有主体开展数据治理的积极性。以激发数据要素潜能为基础，发挥数据在优化公共服务资源配置中的作用，聚焦教育、就业、医疗、养老、抚幼等领域，深入推进数据价值的有效挖掘和应用，可以促进公共服务便捷化、精细化和普惠化，有效提升国家治理能力和公共服务水平。

二、建立健全公共数据资源开发利用体系

近年来，各地区各部门按照党中央、国务院统一部署，积极推进公共数据资源开发利用。经过各方面共同努力，政务数据资源的共享和归集工作成效显著，国家政务数据共享交换体系已接入62个部门、31个省级地方和新疆生产建设兵团，累计发布各类数据资源3.2万余类，累计支撑共享调用超5400亿次，全国一体化政务大数据体系逐步形成。公共数据开放方面，截至今年7月，已有243个省级和城市的公共数据开放平台上线，部分行业主管部门公共数据开放已初具规模，全国累计开放的有效数据集超过37万个，8年增长了44倍，面向社会提供了大量公共数据资源。公共数据授权运营方面，人社部、最高法等部门，北京、浙江、福建、海南等地方结合实际探索整体授权、分领域授权、依场景授权等模式，以市场化手段实现供需对接和数据价值释放。

公共数据资源开发利用虽然取得了明显成效，但与社会各界的期待相比，仍存在供给不充分、流通不顺畅、应用不广泛、安全存隐患等突出问题。

针对存在的短板和弱项，应按照相关政策文件的要求，以促进公共数据合规高效流通使用为主线，以提高资源开发利用水平为目标，在全面总结公共数据领域研究和实践成果基础上，创新性、系统化构建公共数据资源开发利用体系。

从开发利用方式看，公共数据资源开发利用包括政务部门间的数据共享、面向社会的数据开放和面向有限主体的授权运营三种形式。政务数据共享是政府治理科学化、政务服务高效化、营商环境优化的重要支撑。公共数据开放是保障公民和经营主体权益、降低社会运行成本、激发市场创新活力的重要途径。公共数据授权运营是兼顾价值释放和满足社会多元化用数需求、平衡资源开发利用公益性和市场化的有效手段，是调动各方力量充分挖掘数据价值的关键举措。

从开发利用环节看，公共数据资源开发利用包括资源供给、过程管理、应用创新、环境营造4个方面。资源供给是开发利用的基础，要结合具体需求和场景，通过共享、开放、授权运营等不同形式实现，确保公共数据供得出。过程管理是落实各方责任和义务，规范开发利用行为的必要手段，要从加强资源管理、保障运营公平、维护公共利益、增强服务能力等方面入手提升管理水平，促进开发利用。应用创新是释放公共数据价值的必然要求，要持续拓展应用场景、推动区域协作、加强能力建设、繁荣产业生态，更好地让公共数据用起来。环境营造是推动开发利用取得实效的重要支撑，要创新激励机制、加强安全管理、鼓励先行先试，为开发利用营造安全可靠、积极向上的环境氛围。

三、以公共数据价值释放赋能数字经济创新发展

一分部署，九分落实。推动公共数据资源开发利用的政策落地，充分释放公共数据资源价值，是深入推进数字经济创新发展的重要着力点。我们要认真贯彻习近平总书记关于数据发展和安全的重要指示精神，把握好方向和原则，强化公共数据合规高效流通使用，促进数据资源优化配置，推动数字经济发展再上新台阶。

一是坚持公益优先的价值取向。公共数据开发利用要牢牢把握扩大数据有效供给、降低全社会用数成本的原则。共享、开放和授权运营都是公共数据资源开发利用的重要手段，虽然各有侧重，但要协同推进，形成开发利用合力。授权运营是政策创新点，要平衡好公益性和市场化关系，推动用于公共治理、公益事业的公共数据产品和服务有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据经营性产品和服务，确需收费的，实行有条件有偿使用。特别是不能因为开展授权运营，冲击共享、开放的既有成果，导致新的孤岛和壁垒。

二是加强授权运营的合规管理。公共数据授权运营是一项创新实践。做好这项工作，需要进一步细化授权运营的配套政策。要明确对纳入授权运营的公共数据资源开展登记管理的实施细则，制定授权运营的管理规定，将授权运营纳入“三重一大”决策范围，明确授权条件、运营模式、运营期限、退出机制和安全管理责任。授权运营情况应及时向社会披露，接受社会监督。授权运营机构要坚持公平性原则，在授权范围内积极满足各类组织和机构的用数需求。

三是促进多源数据的融合应用。数据价值只有在应用场景中才能实现。运营机构要基于获得授权运营的公共数据资源，面向经济主战场、面向人民群众日益增长的美好生活需要，开发各类公共数据产品和服务。各类经营主体要充分利用跨层级、跨区域、跨部门的公共数据，广泛融合企业数据、个人数据，提供更多有价值的数据产品和服务，繁荣发展数据开发利用生态，进一步激发数据潜能，推进高质量发展。

四是守好数据安全的底线要求。要统筹好发展和安全，推动制度建设和能力建设相结合，将安全贯穿公共数据资源开发利用全过程。要严格管控数据范围，对开放后可能危及国家安全或涉及商业秘密、个人信息的数据，不能列入开发利用范围。要探索建设可信流通设施，实现“原始数据不出域、数据可用不可见”。要定期开展公共数据开发利用安全风险评估和应用业务规范性审查，确保开发利用全过程合法合规。

（作者系国家电子政务专家委员会主任）