北京为生态涵养区发展量身定制保护卡

□ 法治日报全媒体记者 王斌

6月5日起，《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》（以下简称《条例》）施行，包括总则、生态保护、绿色发展、保障措施、法律责任、附则共6章55条。《条例》为北京生态涵养区高质量发展量身定制了法治“保护卡”，积极有效地推进了首都生态保护工作。

北京市人大常委会法制办公室副主任、市人大常委会法制办新闻发言人王爱声介绍，北京的生态涵养区最初设立于2005年，包括门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆五个区，是发挥各区比较优势、构建差异化发展格局、提高城市综合竞争力的战略之举。2012年，《北京市主体功能区规划》将生态涵养区范围拓展到房山和昌平两个区的山区。2019年9月，北京市人大常委会启动了生态涵养区立法。今年是建党一百周年，是“十四五”开局之年，在这个重要历史时刻，颁行《条例》具有重要的现实意义和历史意义。

完善山水林田湖草系统保护制度

《条例》积极回应基层诉求，初步对生态保护红线管控作出规定。对其中的自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动；对其他区域，在符合现行法律法规前提下，可以开展对生态功能不造成破坏的有限人为活动活动，包括开展适度参观旅游和相关的必要公共设施建设；零星的原住民在不扩大现有建设用地和耕地规模的前提下，修缮生产生活设施，保留必要的种养殖活动等。

生态涵养区是北京市的重要水源地，拥有全市85座水库中的79座。因此，《条例》从重点水库生态保护、地下水超采治理、水环境治理等方面作出了规定。此外，全市山区1300多万亩林地中，有不少是低效林、中幼林。生态涵养区有430多万亩天然林。全市4万多株古树名木近一半位于生态涵养区，具有较高的历史、文化、社会和科学价值。为此，《条例》规定要加强天然林、古树名木、生态公益林等森林资源的保护，采取措施提高森林资源质量。

同时，针对生态涵养区洪涝、森林火灾、林业病虫害等突发事件多发易发且对生态环境破坏严重的问题，《条例》规定市和区两级政府建立健全生态涵养区突发事件应急管理体系，统筹应对各类突发事件。

完善绿色发展促进制度

为了推动产业转型升级，《条例》明确要开展产业园区绿色、低碳发展状况评估。根据生态涵养区立足生态优势发展有机农业等经验，规定培育发展“三品一标”农产品和特色农林产品品牌，鼓励发展林下经济。

生态涵养区具有得天独厚的山水资源和丰厚的中华优秀传统文化、红色文化等资源，是首都的后花园和大氧吧。根据城乡融合和一二三产融合发展趋势，《条例》规定鼓励和引导生态旅游、精品民宿、森林康养、田园综合体等新兴业态发展，挖掘文化资源价值，促进文化、旅游、生态等产业融合发展，采取措施发展壮大农村集体经济。

在保障措施方面，《条例》明确要强化城市空间风貌设计，提升市政基础设施、商业服务设施、文化体育设施水平。同时要求加强乡村风貌、房屋建设风貌引导和管理。统筹推进市郊铁路、轨道交通、骨干公路、乡村公路等路网建设，提高通达效率。涉及公共服务方面，《条例》明确采取措施支持支持基础教育发展，完善医疗卫生服务体系，提高中心镇医疗卫生保障水平和院前医疗急救能力；明确实现每个区有高等院校和三级医院。针对社会公益性岗位收入偏低、难以解决就地就业等问题，明确优化岗位设置，适度提高补贴标准。

涉及用地保障方面，针对产业发展供地难、用地贵瓶颈问题，《条例》作出了系列规定：盘活存量、优化结构，提升建设用地合理配置和集约高效利用水平；制定土地利用年度计划时，优先保障生态涵养区建设用地需求；市有关部门根据产业发展需求，按照减量、集约、富民的原则，制定点状供地灵活供地新方式政策；有关区政府统筹林地保护、河湖蓝线、生态保护红线、基础设施等专项规划，制定实施农村集体建设用地点状供地规划，加强后期评估和监督管理。此外，为巩固大棚房整治成果，规定严格保护永久基本农田，禁止以农用地流转名义进行非农业建设。

在人才支撑方面，《条例》规定要建立健全专家咨询机制，并鼓励高校科研院所建立教学科研基地，推广应用科研成果。同时，完善服务保障措施，鼓励和引导各类专业人才向生态涵养区流动，鼓励高等院校毕业生、离退休人员和其他人才到生态涵养区创业就业。为提高劳动力素质、增强内生动力，明确加强对城乡居民分类分级培训。

用生态的办法解决生态的问题

在健全多元化生态保护补偿机制方面，此次立法根据国家和北京市的法律政策，作出较为全面的规定。涉及重点领域和重点区域补偿的，《条例》明确建立健全森林、耕地、湿地、水流、空气等重点领域和生态保护红线、饮用水水源保护区等重点区域的生态补偿机制。针对补偿与生态保护成效挂钩机制尚未全面建立等问题，根据生态涵养区生态保护补偿转移支付引导政策，《条例》规定依据自然资源调查监测评价、生态环境质量状况评价，逐步建立生态涵养区综合性生态保护补偿机制。

鉴于生态涵养区各区之间自然资源禀赋和发展空间差别很大，《条例》规定根据有关区的自然资源禀赋、经济社会发展状况等实际情况，制定差别化政策，合理安排转移支付资金。同时，结合财权事权划分情况，建立健全完善生态环境、基础设施、基本公共服务、民生改善等领域建设和运维资金的支持政策，对生态涵养区加大投入倾斜。为了固化结对协作机制，《条例》明确推动生态涵养区与其他区采取多种方式优势互补、合作共赢。此外，为确保资金使用效果，《条例》明确审计、发展改革、财政部门监管职责，明确建立健全生态涵养区绩效考评机制，加大生态环境类指标的权重设置。

《条例》明确了绿色发展的技术要求，即“用生态的办法解决生态的问题”，明确市规划和自然资源部门应当会同政府有关部门制定态涵养区国土空间生态修复规划或者计划，以自然恢复为主、人工修复为辅，统筹推进生态修复。采取恢复植被、土地复垦等措施，推进矿山生态修复。市水务部门会同生态环境、农业农村等部门因地制宜开展村庄污水收集处理，鼓励采用生态方式处理污水。总结永定河生态保护和综合治理等经验，明确划定水生态空间，加强水生态空间的生态修复与管理，逐步恢复河湖生态流量。总结农药化肥减施政策和生态桥、秸秆综合利用等经验，规定指导农业生产者合理使用农业投入品，鼓励使用有机肥料和生物、物理病虫害防治技术，推动农业废弃物及畜禽粪污资源化利用，严防农业面源污染。