纪法讲堂丨如何根据条例认定处理搞层层

　　新修订的《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）在第一百三十二条新增规定，在督查检查考核等工作中搞层层加码、过度留痕，增加基层工作负担，造成严重损害或者严重不良影响的，对直接责任者和领导责任者，应视情给予警告直至开除党籍处分。实践中，准确理解把握该条规定，我们认为应注意以下几个方面。

　　关于“层层加码”。层层加码是指越往下标准越高、要求越多、责任越大，不考虑客观上时间、条件、资源等限制，随意加任务、提指标、缩时限，违背客观实际和事物发展规律，看似积极向上，实则违背规律、急躁冒进。有的地方在考虑完成上级安排的工作时限时偏离实际，不管基层的实际情况和工作开展条件，要求提前报送，导致下级不得不倒排工期，加班加点，疲于应对不断“加码”的工作；有的地方随意要求基层增加工作完成形式，将领导批示、开会发文、台账记录、工作笔记等作为工作完成落实的标准；有的地方为了追求所谓的“工作成果”，在上级要求的基础上，设置过高的考核指标，搞工作排名，层层过度加压，下级单位为完成任务、避免被通报，不得不逐级“加码”推进工作。例如，某县（区）在农村人居环境整治中检查考评过多过频、层层提高指标，市级实行“每月一暗访一通报、一季度一考评”，县级实行“每日一通报、每周一排序、每半月一评比、每月一奖惩”，乡镇为此频繁开展督导检查、观摩评比，通报排名靠前与靠后的村党支部书记，增加基层干部和群众负担。

　　关于“过度留痕”。过度留痕是指在工作推进中刻意留下记录，证明工作已被实施过，甚至有时候留下痕迹比完成工作任务本身更为重要，变成了重“痕”不重“绩”、留“迹”不留“心”。正常的留痕是通过运用文字、图表、影音等有形的材料进行记录，这种工作方式可以较为清晰地还原基层工作执行情况，但当正常的留痕脱离了辅助工作的功能，占据了主导，背离了初衷，就走向了形式大于内容的过度留痕行为，由推动工作变为延误工作。有的地方安排工作处处要痕迹，导致一些基层干部把留痕当主业，到群众家中走访，用大量时间来让群众配合拍照，却很少有足够的时间来解决群众的具体民生诉求。有的地方个别基层干部工作能力不强，就处处留痕，甚至衍生出造假留痕。有的地方把痕迹作为评价工作成绩的主要标准，谁能提供种类齐全、数量充足的留痕材料，谁就更容易得到上级肯定。例如，上级要求填写《农村户厕入户调查表》的情况，但某县为体现工作成绩，还要求基层工作人员在填写调查表的基础上，拍照上传工作人员入户工作情况和户厕整改前后的照片，把“痕迹”等同于“成绩”，让许多基层人员忙于拍照、整理、上传，大量精力被耗费在“指尖”上，使痕迹代替工作本身，耽误了大量的基层具体工作。

　　关于“造成严重损害或者严重不良影响”。《条例》规定在认定督查检查考核等工作中搞层层加码、过度留痕还需要造成严重损害或者严重不良影响。实践中，应当从损失数额、社会影响、时间节点、上级要求等方面予以考量。造成严重损害，一般是指因为层层加码、过度留痕的行为，极大加重基层工作负担，造成工作人员因为忙于相关工作导致人员伤亡或国家、集体和人民经济损失。造成严重不良影响包括几方面：引发负面舆情，比如违纪行为造成比较严重的社会负面舆情、引发群众大量举报等；社会影响较大，比如造成单位管理混乱、影响正常工作秩序、受到上级单位通报批评等；时间节点特殊，比如违纪行为发生在相关行为专项整治期间，无视规定、顶风违纪；问题典型，比如违纪行为在结合本地区或本部门政治生态和党风廉政建设情况的基础上，属于同类案件中问题典型、情况突出的行为等。

　　关于注意事项。对该行为进行处理时，需要对不同情况进行区分处理，避免简单化“一刀切”，确保处理质效。一是厘清事实。该违纪行为一般涉及人员及事项较多，应当聚焦决策、执行、后果等方面，查清每个关键环节的问题，明确责任单位、违纪人员和具体后果。二是明确责任。该违纪行为一般都有领导责任者和直接责任者，应当根据查清的事实对相关人员所应承担的责任作具体区分。比如，对直接决策的领导干部，应当认定为直接责任，给予严肃处理；对只是负责执行的基层干部可以视情决定是否从轻、减轻或者免予处理。对基层人员如果不顾客观实际，搞层层加码、过度留痕的，应当认定为直接责任，给予严肃处理；对负责领导该基层人员的上级领导干部，应当根据该领导干部是否履行相应的管理、监督等职责，决定其是否应当承担领导责任，在此基础上再考虑是否从轻、减轻或者免予处理。三是做好“三个区分开来”，准确界定相关人员是基于“为公”还是“为私”，分清“无心”还是“有意”。比如，有的领导干部主观上是为了积极完成上级工作任务，在客观执行过程中将安排的任务进行细化，提出相对更高一点的要求和标准，没有“只顾表面、不顾实效”“只唯领导、不管群众”，也没有明显超出基层承受能力和工作需要，则不宜认定为违纪。可以根据具体情况，分析是否存在纪律方面的苗头性、倾向性问题，给予相应的谈话提醒、批评教育、责令检查等。再如，有的领导干部不顾实际情况，要求基层干部层层加码、过度留痕，基层党员干部被迫执行，如果该行为构成违纪的应当严肃处理领导干部，但对基层党员干部应依据其发挥的作用，作出区别处理。对责任较轻的基层党员干部一般可以给予批评教育、责令检查、诫勉或者组织处理，免予处分；对明确反对相关行为，相关行为也没有造成特别严重后果的，不予处分。

　　关于行为本质。层层加码、过度留痕的行为占用基层干部大量时间、耗费大量精力，消减了基层干部干事创业的积极性，也使其难以腾出手来真正解决群众诉求。表面上看层层加码、过度留痕的行为是增加基层工作负担，但本质是形式主义、官僚主义问题，产生该问题的根本原因是政绩观扭曲。因此，认定有关行为是不是层层加码、过度留痕，应当看相关行为的表现是不是干工作不顾客观规律和实际情况，层层加重负担、处处要求痕迹。根源是不是政绩观扭曲，“只看上不看下”“重显绩不重潜绩”，只想在领导面前“求关注”，而不是多为群众谋福祉。比如，某地领导干部为给上级领导留下好的印象，对上级领导调研检查经常走的线路整治标准要求过高，脱离实际，违背干部群众意愿随意决策，向下层层加大相关调研道路环境整治标准，要求定期清理本地区主干路两侧野树杂草，甚至明确要求道路两边的留茬高度。这就属于典型的政绩观扭曲，为获得领导关注，罔顾客观规律，层层加码的行为。

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