邵仲国诉黄浦区安监局安全生产行政处罚决定案

邵仲国诉黄浦区安监局

安全生产行政处罚决定案

【裁判摘要】

安全生产法第八十一条第二款所称“前款违法行为”，是指该条第一款“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责”的行为。这种违法行为无论是否被安全生产监管部门发现并责令限期改正，只要导致发生了生产安全事故，安全生产监管部门都有权依照安全生产法第八十一条第二款规定，直接对生产经营单位的主要负责人给予行政处罚，不必先责令限期改正后再实施行政处罚。

原告：邵仲国，男，56岁，住上海市法华镇路。

被告：上海市黄浦区安全生产监督管理局，住所地：上海市江西中路。

法定代表人：郑福民，该局局长。

原告邵仲国不服被告上海市黄浦区安全生产监督管理局（以下简称黄浦区安监局）对其作出的安全生产行政处罚决定，向上海市黄浦区人民法院提起行政诉讼。

原告邵仲国诉称：2005年11月7日，被告黄浦区安监局作出第2120050024号行政处罚决定，以原告是上海麦克西饼有限公司（以下简称麦克公司）一次工伤事故的主要责任人为由，根据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称安全生产法）的相关规定，决定罚款2万元。麦克公司有安全生产制度，相关生产设备也经过质量检验。作为麦克公司的主要负责人，原告只负责经营，生产安全另有他人负责。再有，按照法律规定，只有发生重伤事故才追究主要责任人的法律责任，而是否为重伤事故，应当根据《人体重伤鉴定标准》进行认定。被告按照上海市劳动局《关于贯彻〈企业职工伤亡事故报告和处理规定〉的意见》（以下简称市劳动局意见），把不属于重伤的此次工伤事故认定为重伤事故，并对不是主要责任人的原告进行处罚。该行政处罚决定认定事实不清、适用法律不当，请求判令撤销被告的这一具体行政行为。

原告邵仲国提交以下证据：

1.第2120050024号行政处罚决定书、特快专递邮件详情单，用以证明被诉具体行政行为客观存在，作为该具体行政行为的相对人，邵仲国的起诉未超过起诉期限；

2.麦克公司营业执照，该公司于2002年5月制订的安全制度、2005年8月制订的粉糠机操作规程、2005年9月制订的治安安全管理制度，济南市产品质量监督检验所于2005年7月对济南大亿机械有限公司送检的膨化食品机械的检验报告，用以证明麦克公司是合法经营者，事故发生前有安全生产制度，相关生产设备也进行过质量检查，事故发生后又完善了相关制度；

3.上海市黄浦区劳动能力鉴定委员会劳鉴（黄）字0512－0010号《鉴定结论书》，本次工伤事故的受伤职工姜继忠致有关部门的信函及其身份证复印件，上海黄浦粮油食品发展有限公司（以下简称黄浦粮油公司）《关于请求对麦克公司免予行政处罚的报告》，用以证明姜继忠因工伤致残的程度为七级，受伤后恢复良好，姜继忠和麦克公司的上级公司均要求免除对麦克公司所作的行政处罚；

4.黄浦粮油公司向上海市黄浦区人民政府递交的申诉材料，用以证明麦克公司是受到误导，才在调查报告中承认该公司安全生产管理制度不健全。

被告黄浦区安监局辩称：作为法定的安全生产监督管理部门，被告经过调查查明：在麦克公司此次发生的工伤事故中，员工姜继忠的右手尺、桡骨骨折，第2、4掌骨粉碎性骨折。根据市劳动局意见的规定，被告认定此次工伤事故为重伤事故，并依照安全生产法的规定，决定对作为麦克公司主要负责人的原告邵仲国处以2万元罚款。被告的上述具体行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，法院应当维持。

被告黄浦区安监局提交以下证据：

1.麦克公司制作的《事故情况经过》、《陈述笔录》、事故现场照片，用以证明事故发生经过以及事故的起因是麦克公司违反了安全生产管理制度；

2.工伤事故《紧急通报》、《姜继忠重伤事故调查报告》，用以证明麦克公司的上级公司黄浦粮油公司经调查认为，麦克公司发生的工伤事故为重伤事故，原告邵仲国对事故负有主要责任；

3.《工伤认定书》，用以证明上海市黄浦区劳动和社会保障局认定此次事故为工伤事故；

4医院接诊病史、出院记录、出院小结、医疗费现金收据、医疗保险费结算单，用以证明姜继忠的伤情，以及姜继忠是按照工伤进行费用结算；

5.《关于发生姜继忠工伤事故的思想认识》，用以证明原告邵仲国承认其对麦克公司的安全生产管理不够重视，对此次发生的工伤事故负有责任；

6.《立案审批表》、《案件处理报批表》、《行政处罚事先告知书》、送达回执和《行政处罚决定书》，用以证明被告黄浦区安监局作出行政处罚决定经过的程序；

7.《企业职工伤亡事故报告和处理规定》第九条、第十四条，市劳动局意见第五条，用以证明认定此次工伤为重伤的依据；

8.安全生产法第十七条第（一）、（二）、（四）项，第八十一条第一、二款，《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十六条第一款第（一）、（二）、（四）项及该条第二款第（一）项，用以证明作出行政处罚决定的法律依据；

9.《安全生产违法行为行政处罚办法》第十三条、第十四条、第二十一条第一款、第二十二条，用以证明行政处罚的程序依据；

10.安全生产法第九条第一款、《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十四条，用以证明作出行政处罚决定的权力依据。

法庭主持了庭审质证。对被告黄浦区安监局提交的证据，原告邵仲国有以下异议：证据2中《姜继忠重伤事故调查报告》称“粉糠机无铭牌标记、无产品合格证、无生产厂家”与事实不符；证据5《关于发生姜继忠工伤事故的思想认识》，是原告在受到误导的情况下所写，其中关于麦克公司无安全生产制度以及原告对麦克公司的安全生产负有责任等内容不真实；证据7中的市劳动局意见效力层次较低，且这个意见应当由劳动行政管理部门执行，不能作为被告的执法依据。依照劳动部办公厅劳办发［1993］140号《企业职工伤亡事故报告统计问题解答》中对重伤的解答，姜继忠的伤势不属重伤范畴，是否构成重伤应当按照司法部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布的《人体重伤鉴定标准》认定。即使适用市劳动局意见，也应适用该意见中有关四肢伤害部分的标准，认定姜继忠的伤势为非重伤，不应适用骨折部分的标准认定为重伤；证据8虽然将安全生产法第八十一条第一款列为执法依据，但被告从未责令原告对麦克公司的安全生产管理限期整改，而是直接进行处罚。对黄浦区安监局提交的其他证据，邵仲国无异议。

针对原告邵仲国的质证意见，被告黄浦区安监局又提交了国家安全生产监督管理总局办公厅安监总厅函字［2005］108号《关于〈安全生产法〉第八十条和第八十一条法律适用问题的复函》作为补充证据。该复函明确：安全生产法第八十一条第二款规定的“前款违法行为”，既包括生产经营单位的主要负责人未履行安全生产法规定的安全生产管理职责的行为，也包括经安全生产监管部门责令其限期改正后，逾期仍未改正的行为。黄浦区安监局还提供了上海市人民政府的有关文件，用以证明安全生产监管部门原隶属于劳动行政管理部门，后在机构改革中成立了安全生产监督管理局，劳动行政管理部门中原涉及安全生产监管的职能改由独立的安全生产监督管理局行使。

对原告邵仲国提交的证据，被告黄浦区安监局的质证意见为：证据2中麦克公司2002年5月制订的安全制度、2005年7月济南市产品质量监督检验所的检验报告，以及粉糠机的生产厂家和合格证，在被告对麦克公司的工伤事故进行调查时，原告从未向被告提交过；事故发生后，麦克公司制订的治安安全管理制度和粉糠机操作规程，只能表明该公司在事故发生后完善了安全制度和操作规程，不能证明原告在事故发生前就已经履行了安全生产监督管理职责；证据3中黄浦区劳动能力鉴定委员会对姜继忠作伤残等级鉴定，是要解决劳动者的劳动能力问题，刑事司法部门根据《人体重伤鉴定标准》对受害人作伤情鉴定，是要解决定罪量刑问题，而安全生产监管部门对工伤事故受伤者作伤情鉴定，是要落实安全生产法的相关规定，三个鉴定的目的不同，依据和标准不同，之间没有必然联系，不具有比照作用；证据3中姜继忠的信函，其真实性无法确认，只要被告是依法作出行政处罚决定，其他人（包括麦克公司的上级公司）就无权请求免予处罚；证据4中的申诉材料，被告从未收到过，无法确认其真实性。

经质证、认证，上海市黄浦区人民法院查明：

原告邵仲国是麦克公司的经理。

2005年8月10日上午，麦克公司员工姜继忠在操作粉糠机时，右手被卷入粉糠机内，经诊断：姜继忠的右手尺、桡骨骨折，右手第2、4掌骨粉碎性骨折。事故发生后，麦克公司及其上级部门黄浦粮油公司组成调查小组，对事故进行了调查，制作了调查笔录，并于2005年9月20日作出《姜继忠重伤事故调查报告》。报告说，姜继忠是同年7月6日到面包糠车间从事烘箱和包装工作。8月10日，因该车间一职工缺勤，姜继忠被安排暂时顶替操作粉糠机。姜继忠上机操作时，右手被卷入滚筒内造成事故。报告认定的事故原因有：粉糠机结构不合安全要求，开关设置不合理，留有安全隐患；麦克公司安全管理制度留有漏洞，盲目安排新手上重点岗位操作；重点岗位无安全操作规程，等等。报告认为，麦克公司主要负责人邵仲国对此次事故应负主要责任。10月17日，邵仲国在其撰写的《关于发生姜继忠工伤事故的思想认识》中也承认，事故发生的主要原因是麦克公司安全管理工作松懈，安全生产责任制不完善，安全生产规章制度和安全生产操作规程不健全，作为公司主要负责人，其负有不可推卸的责任。被告黄浦区安监局接到麦克公司的事故报告后，向调查小组调取了相关材料，派员到现场进行了调查，拍摄了现场照片，并于2005年10月8日对该起事故立案处理。经审查，黄浦区安监局于10月26日向邵仲国发出《行政处罚事先告知书》，告知拟对邵仲国进行行政处罚的内容和依据，并告知其在7日内有陈述和申辩的权利。因邵仲国未在期限内提出陈述和申辩，黄浦区安监局于11月7日作出第2120050024号行政处罚决定，认定该起事故为重伤事故，邵仲国违反了安全生产法第十七条第（一）、（二）、（四）项的规定，依照安全生产法第八十一条第二款规定，决定对邵仲国处以罚款2万元。邵仲国不服该处罚决定，提起本案行政诉讼。

诉讼中，双方当事人对安全生产事故造成姜继忠右手尺、桡骨骨折、右手第2、4掌骨粉碎性骨折这一事.实无异议。争议焦点在于：1.姜继忠所受伤害是否属于《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十六条第二款第（一）项所指的重伤？2邵仲国是否为麦克公司此次工伤事故的主要负责人？能否成为行政处罚的对象？

上海市黄浦区人民法院认为：

一、《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十六条第二款第（一）项规定，生产经营单位主要负责人有未建立、健全本单位安全生产责任制，未组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程，未督促、检查本单位安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患等违法行为，导致发生重伤事故的，对主要负责人处2万元以上5万元以下罚款。

原告邵仲国认为，被告黄浦区安监局按照市劳动局意见第五条，将此次工伤事故认定为重伤事故，不符合劳动部办公厅在《企业职工伤亡事故报告统计问题解答》中对重伤问题的界定。市劳动局意见的效力层次较低，且执法部门是劳动行政管理部门。黄浦区安监局应当按照《人体重伤鉴定标准》，或者参照上海市黄浦区劳动能力鉴定委员会的《鉴定结论书》，认定姜继忠的伤情是否属于重伤，不应适用市劳动局意见；即使适用这个意见，也应当适用该意见中对四肢伤害部分的认定标准，认定姜继忠的伤势为非重伤，不应适用骨折部分的标准认定为重伤。

原告邵仲国在诉讼中提交的劳动部办公厅《企业职工伤亡事故报告统计问题解答》，其内容仅是对重伤作原则性界定，并没有提出重伤认定的具体标准，对本案要解决的伤情认定问题没有实际意义。《人体重伤鉴定标准》第九十五条规定：“本标准仅适用于《中华人民共和国刑法》规定的重伤的法医学鉴定。”本案是对安全生产事故中的伤情进行鉴定，与《人体重伤鉴定标准》分属不同范畴。上海市黄浦区劳动能力鉴定委员会的《鉴定结论书》，只是从劳动能力方面鉴定姜继忠的致残程度，也与本案需要的伤情认定不属同一法律关系。市劳动局意见是为落实国务院制定的《企业职工伤亡事故报告和处理规定》，根据劳动部对该规定所作的解释提出的，具有上位法依据，是合法有效的规范性文件。该意见第五条规定：“除头颅骨、胸骨、脊椎骨、股骨、骨盆骨折外，人体的其余部位骨头（其中手指骨、脚趾骨除外）同时造成两根（块）骨折的，属严重骨折，均作重伤事故统计、报告和处理。”根据这一规定，姜继忠的伤情无疑应当被认定为重伤。该意见作出时，上海市安全生产监管部门还由劳动行政管理部门主管，尚未独立建制执法。自安全生产监管部门从劳动行政管理部门分离出来独立建制后，劳动行政管理部门的原工伤事故处理职权，已经依法由安全生产监管部门行使。据此，被告黄浦区安监局按照市劳动局意见第五条规定，认定本起事故为重伤事故，符合国家机关职能依法调整的实际。姜继忠的伤情虽然发生在四肢上，但不是四肢软组织损伤，而是骨折。在市劳动局意见对骨折认定标准有专门规定的情况下，对发生在四肢上的骨折，不应适用该意见中关于“四肢伤害”的认定标准。邵仲国关于姜继忠所受伤害不属于重伤的上述理由，均不能成立。

二、《企业职工伤亡事故报告和处理规定》第九条规定：“轻伤、重伤事故，由企业负责人或其指定人员组织生产、技术、安全等有关人员以及工会成员参加的事故调查组，进行调查。”第十二条规定：“事故调查组的职责：（一）查明事故发生原因、过程和人员伤亡、经济损失情况；（二）确定事故责任者；（三）提出事故处理意见和防范措施的建议；（四）写出事故调查报告。”第十四条规定：“事故调查组在查明事故情况以后，如果对事故的分析和事故责任者的处理不能取得一致意见，劳动部门有权提出结论性意见；如果仍有不同意见，应当报上级劳动部门商有关部门处理；仍不能达成一致意见的，报同级人民政府裁决。但不得超过事故处理工作的时限。”此次工伤事故发生后，在麦克公司及其上级公司组成的事故调查小组所作的《姜继忠重伤事故调查报告》中，不但肯定了姜继忠所受伤情为重伤，而且还指出，麦克公司存在安全生产管理缺陷，安全管理工作松懈，安全生产责任制不完善，安全生产制度和安全生产操作规程不健全，粉糠机操作这一重点岗位缺少安全规程，姜继忠在操作粉糠机之前未经岗位培训等问题。该调查报告认为，事故的发生与管理者安全意识淡薄，工作责任心不强有着必然联系，因此确定原告邵仲国对此次事故负主要责任。邵仲国在其撰写的《关于发生姜继忠工伤事故的思想认识》中，也认同调查报告对事故主要原因的分析，承认其作为公司主要负责人，负有不可推卸的责任。被告黄浦区安监局审查上述材料后，根据这些材料，认定邵仲国在事故发生前未依法履行安全生产监督管理职责，依法应承担责任，并无不当。邵仲国称前述思想认识材料是在受误导的情形下所写，内容不实，作为麦克公司的主要负责人，其只负责经营，生产安全另有他人负责，不应将其作为被处罚人。对这些诉讼主张，邵仲国均未提供相应证据，故难以支持。在诉讼中，邵仲国虽然提供了制订日期为2002年5月的麦克公司安全制度及有关生产设备的质检报告，用以证明麦克公司在事故发生前有安全制度，粉糠机作为设备的一部分，产品质检合格。即使这两份证据确实存在于事故发生前，但由于邵仲国无正当理由不向事故调查组和黄浦区安监局提供，依法应自行承担由此引起的不利法律后果。至于邵仲国提供的麦克公司粉糠机操作规程、治安安全管理制度等证据，均于事故发生后制作，只能证明麦克公司在事故发生后完善了安全生产制度，不能证明邵仲国在事故发生前已经履行了安全生产监督管理职责。故邵仲国认为其已履行安全生产管理职责的理由不能成立，不予支持。

安全生产法第八十一条第二款规定：“生产经营单位的主要负责人有前款违法行为，导致发生生产安全事故，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，给予撤职处分或者处二万元以上二十万元以下的罚款。”而第一款的规定是：“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责的，责令限期改正；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿。”显然，第二款所说的“违法行为”，是指第一款中“未履行本法规定的安全生产管理职责”行为。按照第一款规定，对“未履行本法规定的安全生产管理职责”的违法行为，安全生产监管部门发现后，应当责令生产经营单位的主要负责人限期改正，对逾期未改正的，责令停产停业整顿。然而在安全生产监管部门发现前，或者在安全生产监管部门发现并责令改正后，“未履行本法规定的安全生产管理职责”的违法行为导致发生生产安全事故的，则与第一款无关，是第二款规定所指的情形，应当按照第二款规定处理。安全生产监管部门的职责，只是对辖区内各生产经营单位的安全生产工作进行监督管理，以落实安全生产法的规定。安全生产法颁布施行后，每一个生产经营单位都有自觉遵守执行的义务,并非只有在安全生产监管部门的监督管理下，生产经营单位才有执行安全生产法的义务；安全生产监管部门的监督管理不及时或者不到位，也不能因此免除生产经营单位的这种义务。邵仲国认为，对其“未履行本法规定的安全生产管理职责”的违法行为，黄浦区安监局只有先行责令限期改正后才能再对其实施处罚，是对安全生产法第八十一条的误解。

综上，依照安全生产法第九条第一款、《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十四条第一款规定，被告黄浦区安监局对黄浦区内的安全生产工作实施监督管理，对辖区内的安全生产违法行为有实施行政处罚的法定职权。黄浦区安监局在接到事故报告后，派员进行了事故现场调查；在查明麦克公司责任人员的违法行为后，填写了《立案审批表》立案审查；在作出行政处罚前，向原告邵仲国送达了《行政处罚事先告知书》，告知邵仲国可以在7日内陈述和申辩；在陈述和申辩期限届满后，作出《行政处罚决定书》，并给邵仲国送达。黄浦区安监局的执法经过，符合《安全生产违法行为行政处罚办法》第十三条、第十四条、第二十一条、第二十二条、第二十四条规定的程序。黄浦区安监局对邵仲国作出的行政处罚决定，有利于从根本上促进企业落实安全生产岗位责任，健全安全生产制度，防止和减少安全生产事故，保护劳动者合法权益，执法目的是正当的，且罚款数额符合法律规定的处罚幅度。邵仲国提供黄浦粮油公司报告和姜继忠的信函，以姜继忠伤情恢复良好等为由，请求免予对麦克公司和邵仲国本人的处罚。这些材料所提出的理由，不符合法律规定免予行政处罚的条件。至于邵仲国提出其经济困难，无履行处罚能力的诉讼意见，则非本案对被诉行政处罚行为合法性审查的范围，不能作为黄浦区安监局行政处罚行为违法的理由，故不能支持。据此，上海市黄浦区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，于2006年4月10日判决：

维持被告黄浦区安监局于2005年11月7日对原告邵仲国所作的第2120050024号行政处罚决定。

案件受理费810元，由原告邵仲国负担。

宣判后，双方当事人在上诉期内均未提出上诉，一审判决发生法律效力。