自动驾驶的立法路径与现实挑战研讨会会议综述

为进一步强化自动驾驶立法理论研究、回应自动驾驶立法现实挑战，2024年7月25日下午，由中国政法大学法学院、中国政法大学法治政府研究院主办，中国政法大学互联网与法律规制研究中心、中国政法大学大数据和人工智能法律研究中心承办的“自动驾驶的立法路径与现实挑战”研讨会在北京成功召开。来自全国人大常委会法工委研究室、北京大学、清华大学、中国政法大学、北京航空航天大学、中央财经大学、中国人民公安大学、北京交通大学、对外经济贸易大学、中国信息通信研究院、中国汽车工程学会等部门、高校和科研单位的专家、学者，以及自动驾驶领域的多家企业专业人士齐聚一堂，共话自动驾驶立法理论与实践问题。

本次研讨会的主旨演讲环节为“自动驾驶立法的基本方向”，随后主要围绕“自动驾驶与应用场景规范”和“自动驾驶与安全保障设计”两个单元展开。

开幕环节

开幕环节由中国政法大学法治政府研究院教授、院长赵鹏主持。

（中国政法大学法治政府研究院教授、院长 赵鹏）

中国政法大学副校长卢春龙致辞。卢春龙副校长首先对本次研讨会的召开表示热烈的祝贺，对各位嘉宾的到来表示衷心的感谢。他指出，自动驾驶是一种新生事物，如何在保障技术创新和产业发展的同时，还要兼顾和保障社会公共利益，需要进一步思考和探索。刚刚结束的二十届三中全会明确提出要发展新质生产力的体制和机制，自动驾驶应属于新质生产力的范畴。我们这一次研讨关注自动驾驶立法的基本方向，聚焦自动驾驶应用场景的规范以及自动驾驶安全保障设计，对自动驾驶立法的关键问题进行深入的探讨，有着重要的现实意义：第一，从宏观角度上讲，对自动驾驶立法基本方向的讨论有助于形成共识，从而为地方乃至于国家层面自动驾驶立法提供条件。第二，从产业发展的角度来讲，自动驾驶确实在很多一线城市已经开始有一定的应用。第三，有利于厘清法律如何为未来出行保驾护航。

（中国政法大学政治与公共管理学院教授、副校长 卢春龙）

主旨演讲：自动驾驶立法的基本方向

主旨演讲由赵鹏教授主持，共有三位报告人。赵鹏教授从三个角度阐明了本次研讨会的讨论的层次：第一，新兴技术作为一种新事物，需要接受法律规范，在这个过程中会给法律的解释适用带来挑战，可能需要旧法新释，例如自动驾驶汽车应用之后产品准入、道路交通的相关规则如何来解释适用等。第二，新兴技术会可能导致过去技术条件下不存在或者并未规模化的风险被暴露或者放大，比如自动驾驶依赖非常高强度的数据收集和处理，这对公共安全、个人隐私形成的挑战在过去可能是不存在的，这需要调整现有的汽车行业的规制框架予以回应。第三，从更加深远的角度讲，一些革命性的技术并非简单的工具，而是生产、生活以及人际交互环境改造的驱动因素，它们的部署会深刻改变人与人、社会组织方式的调整，这意味着我们必需对变化保持敏感和关注，探索在过去未曾被认知部分，逐步形成相应的规范立场。最后，赵鹏教授对本次的研讨表示了期待。

中国信息通信研究院政策与经济研究所原总工程师、教授级工程师何霞作为第一位报告人，首先作题为《全球自动驾驶产业发展与政策法规推动》的报告。何霞工程师指出，从全球整个自动驾驶产业发展情况来看，世界上主要的汽车强国都在加快推动自动驾驶产业商业化、规模化的进程，并持续探索法律法规的突破。她先后介绍了美国、欧盟、日韩在规范和监管自动驾驶产业的进展，并从国家和地方两个层面重点介绍了我国的自动驾驶政策法规体系。她认为我们需要推动自动驾驶法律法规体系根本性的改革。随着产业成熟度逐步的推广，上位法缺失、地方立法的不统一会影响到整体产业的发展，因此需要加快《道路交通安全法》的修订实施，从国家层面给自动驾驶赋予一个恰当的法律地位，明确AI司机主体地位和法律责任，同时要推动自动驾驶汽车相关的数据保护以及流通等法律规定和标准。地方层面也要充分应用立法、数据法规和文件等多种方式，继续加快推动自动驾驶规模化商业探索的路径，为全国的自动驾驶产业发展指明方向和稳定预期。

（中国信息通信研究院政策与经济研究所原总工程师、教授级工程师 何霞）

清华大学法学院教授、公法研究中心主任余凌云作题为《自动驾驶地方立法的几个问题》的报告。余凌云教授主要围绕三个方面的问题进行展开。首先是地方立法应当进一步加快，他针对武汉市“萝卜快跑”发生的一些舆情进行分析，指出产业调整带来的就业问题、算法技术成熟问题、安全担忧问题等因素都不应当阻碍加快推进地方立法。他随后讨论了立法的进路问题，认为无论单独立法还是修改道交法，两种进路都是可行的，关键是要搞清楚我们立法要解决什么问题，要以问题为导向加强立法。最后他指出，当下的立法应该是针对无人驾驶和L3以下的领域，原因是传统的道交法法律制度框架是以驾驶人注意义务为规制对象，在无人驾驶方面就要做特别的规定；而L3以下的自动巡航也可能导致责任认定上出现一些争议。

（清华大学法学院教授、公法研究中心主任 余凌云）

清华大学法学院教授、智能法治研究院院长申卫星作题为《自动驾驶规制的价值抉择与平衡》的报告。申卫星教授首先从宏观上揭示了自动驾驶技术体现的安全和发展之间的价值关系，他指出在科技创新日益活跃的今天，我们应当树立正确的风险观：技术愈发展必然带来更多的风险，我们不能因为风险的存在而因噎废食，我们必须科学地管控风险、容忍风险、分散风险。随后他对北京市自动驾驶立法的完善提出了建议。在整体上，北京市应进行车路云一体化的综合性立法。在微观方面，他分别对自动驾驶汽车的准入制度、自动驾驶的数据共享和地方立法的协同作用提出了具体的建议措施。

（清华大学法学院教授、智能法治研究院院长 申卫星）

第一单元 自动驾驶与应用场景规范

第一单元由全国人大常委会法工委研究室一处处长王洪宇主持，共有七位报告人。

（全国人大常委会法工委研究室一处处长 王洪宇）

中国人民公安大学法学院教授、数据法学研究院院长苏宇作题为《自动驾驶立法的路线与盲点》的报告。苏宇教授主要讨论了自动驾驶的路径选择和一些难点问题。他支持自动驾驶立法以单车智能路线为主、辅助做一些车路云协同或者车路云一体化的工作，但是单车智能应该是目前坚定的方向。他从行业成功的经验、市场竞争的效率、风险分散的需求、国际竞争的需要等十二个方面进行了论证。随后他针对自动驾驶政府供给机制的边界、事故现场处置方式、数据脱敏利用机制、数据提供机制与行政介入的不正当竞争以及数据安全保障等难点问题进行了分析。

（中国人民公安大学法学院教授、数据法学研究院院长 苏宇）

中国政法大学法学院教授、行政法研究所所长成协中作题为《自动驾驶应用场景的法律规制》的报告。成协中教授指出，自动驾驶应用场景的确定尽管与自动驾驶技术的安全性有关，但不纯粹是一个技术安全性问题，还是一个重要的政策选择问题；而影响政策选择的因素，不仅仅包括技术安全性，还包括政策背后的价值考量与利益权衡。目前自动驾驶地方立法普遍强调安全与发展并重，而且在发展层面过于关注自动驾驶相关产业的发展，而忽视对其他相关行业和群体的利益影响。现有立法在自动驾驶应用场景的确定上，制度设计过于简单，往往概括授权工信部门自主决定，存在较大的正当性风险。自动驾驶涉及到安全、发展、民生等多方法益，自动驾驶应用场景的确定，涉及三方乃至多方的利益群体，其体现的是一种典型的三方或多极法律关系结构，不同于传统行政许可的二元法律关系构造。因此，自动驾驶应用场景的确定，不能由行政机关单方决定，也不能由行政机关与相关企业共同决定；需要建立相关的实体标准和程序机制予以规范，在满足合法性、民主性、透明性的要求的基础上，经由民主机制，公平衡量各方法益后做出公平决定。

（中国政法大学法学院教授、行政法研究所所长 成协中）

北京航空航天大学人文社会科学高等研究院副教授余盛峰作题为《自动驾驶的伦理风险与法律规制》的报告。余盛峰副教授首先指出，传统的驾驶本身也是存在伦理和道德风险的，也就是说因为所有驾驶行为都有可能发生侵害，如果统计学上能够证实自动驾驶的事故风险概率有可能低于传统驾驶，自动驾驶的道德正当性就会被进一步证成。随后他又针对自动驾驶带来的道德风险具体展开讨论，例如可能改变发生道德风险的方式，从传统的个人自主决策的道德风险转变为算法和法律标准作为公共决策的技术。他认为自动驾驶必然会变成为一个公共选择问题，不再是传统意义的个人选择问题，这涉及观察问题视角的根本性转变。

（北京航空航天大学人文社会科学高等研究院副教授 余盛峰）

北京大学法学院长聘副教授阎天作题为《推广自动驾驶的就业效果及其法律回应》的报告。阎天副教授主要讨论了如何正确看待推广自动驾驶所产生的就业效果。他认为对待包括自动驾驶在内的新的科学技术引发的就业问题，要区分当下、中期还有远期的政策。当下的自动驾驶主要还是创新发展的问题，它的就业效果现在只是一个次要矛盾，没有达到法律干预的时机。而当经过一段时间新技术开始产生了明显的就业替代，要相信新技术能创造足够多的就业岗位，就业的发展归根到底还是要靠新科技的推动、生产力的提高，因此应当保持战略信心。对于人们掌握新技术的时间差给失业劳动者造成巨大的问题，就需要经济民主和社会政策来弥补和解决，缓和新技术带来的失业。如果新技术所创造的就业数不仅明显小于所替代的就业，又无法通过经济民主和社会政策来解决，劳动可能就不再适宜作为分配的主要基础，这个时候需要在按劳分配之外寻找新的分配制度。

（北京大学法学院长聘副教授 阎天）

北京交通大学法学院副教授、副院长郑飞作题为《自动驾驶网约车的规制逻辑》的报告。郑飞副教授首先对武汉萝卜快跑引发舆情背后的问题进行了简要分析，主要包括自动驾驶网约车安全员定位不清、网约车交通事故出现之后认定困难、加剧数字不公等问题。随后他重点讨论了自动驾驶网约车的规制逻辑。他认为应当坚持技术信赖，实现自动驾驶无人化，对安全员的要求应该逐级放宽，并且基于成本考虑自动驾驶汽车产业导向也是最大限度的无人化。对于风险和责任分配的问题，不能简单的二元归责或者一刀切，应是一种分层次的，比如根据不同级别、有人无人等等形成一种层次化，系统化的分配方式。对于社会不公和价值冲突问题，他认为有很多的手段或者很多的机制，例如短期内面对社会的舆论等等，可以主动设立一些基金；在远期可能根据企业获得的超额利润，通过税收制度来解决就业等社会问题。

（北京交通大学法学院副教授、副院长 郑飞）

北京航空航天大学法学院副教授、网络空间国际治理研究基地副主任赵精武作题为《基于应用场景的自动驾驶法律风险识别与制度增设》的报告。赵精武指出，国内“萝卜快跑”再次掀起了社会各界对于自动驾驶技术法律问题的关注。特别是在网约车等日常出行应用领域，自动驾驶技术的法律问题主要表现为两个方面：一是法律责任如何承担，自动驾驶系统研发者、汽车生产厂商以及产品使用者在交通事故（尤其是导致第三人伤亡）的情况下，各自的法律责任如何承担。二是自动驾驶技术与如何与现行交通法规保持一致性。赵精武指出，自动驾驶技术固然存在数据安全、隐私保护、安全事故预防等法律问题，但不否认的是，促进产业发展和技术创新同样是现阶段的核心立法目标之一。结合自动驾驶汽车容易造成堵车、无法听从交警指挥等现实问题，在促进机制层面更需要强化道路测试机制和示范应用机制。可以考虑建立个地方测试记录与许可互认制度，消除自动驾驶汽车各地规制差异化造成的障碍，促进自动驾驶技术快速发展。

（北京航空航天大学法学院副教授、北京航空航天大学网络空间国际治理研究基地副主任 赵精武）

中国人民公安大学交通管理学院讲师封蔚然作题为《自动驾驶汽车上路通行管理中的法律规制》的报告。封蔚然老师首先结合我国道路交通安全形势分析了自动驾驶汽车上道路通行面临的机遇与挑战，随后指出了现阶段在道路交通安全管理中遇到的困难并提出风险防范措施，最后针对《北京市自动驾驶汽车条例（征求意见稿）》提出具体建议，例如：建议将“保障安全、循序渐进的原则”吸纳到总体原则中，建议在条文中进一步厘清“驾驶人或（远程）安全员”的概念、义务和责任等。

（中国人民公安大学交通管理学院讲师 封蔚然）

第二单元 自动驾驶与安全保障设计

第二单元由中央财经大学法学院教授、副院长刘权主持，共有七位报告人。

（中央财经大学法学院教授、副院长 刘权）

中国政法大学数据法治研究院教授、联合国人工智能高层顾问机构中方成员张凌寒作题为《自动驾驶中如何处理环境数据问题》的报告。张凌寒教授认为可以从整个社会生产和安全两个角度理解在自动驾驶领域如何处理环境数据的问题。

（中国政法大学数据法治研究院教授、联合国人工智能高层顾问机构中方成员张凌寒）

中国政法大学法学院教授郑玉双作题为《自动驾驶的归责难题及其破解》的报告。郑玉双教授主要关注的问题是自动驾驶所引发的伦理困境。他指出，自动驾驶的伦理问题主要就是涉及到机器决策，由于自动驾驶是由预置算法驱动，因此我们又可以把这一伦理困境视为机器决策责任如何归结的难题。自动驾驶伦理问题的特殊之处在于，预先设计的准决定论意义上的机器决策引发的负面后果应该由谁来承担，例如不确定场景下碰撞选择的设计以及相应的责任分配的问题。解决归责难题的出路可能包括新的人机协作伦理的构建、新的责任观理论的提炼等。

（中国政法大学法学院教授 郑玉双）

对外经济贸易大学法学院副教授、数字经济与法律创新研究中心主任许可作题为《北京市自动驾驶汽车条例（征求意见稿）》的报告。许可副教授从数字法的角度将条例内容分成了设施、数据和信息、算法等模块，对其中各模块所涉问题进行了分析。他指出，设施领域的问题包括关键性基础设施范围缺失、违反基础设施中立或者科技中立原则、基础设施中相关主体和职能不清等；数据和信息领域也涉及较多问题，例如要求自动驾驶汽车按照规定向安全监测平台上传自动驾驶汽车相关数据的背后可能会存在一种行政法上的挑战，自动驾驶汽车数据有序开放中的权属不清等等。在算法领域，缺乏自动驾驶算法透明、公平、安全、向善的要求和监管措施。

（对外经济贸易大学法学院副教授、数字经济与法律创新研究中心主任 许可）

中国政法大学刑事司法学院副教授郭旨龙作题为《自动驾驶的刑事合规问题》的报告。郭旨龙副教授主要讨论了过失造成重大人身伤亡时，刑法如何处理的问题。他指出，交通肇事罪的适用场景与无人驾驶、自动驾驶的适用场景完全不同，因此该罪难以适用。过失致人死亡、重伤的罪名需要以合理的注意义务为前提去证明有过失。可以从自动化程度推导出交互者的注意义务，但将自动化程度这种技术标准转化为法律上的注意义务标准，不能满足所有复杂场景和情形中的注意义务认定需求。此外，可以通过专家鉴定人、合规代理人列出全面的预防和报告措施目录；对于监管者而言，可能还需要从外部聘请监督人员进行广泛的测试，在可能触发刑事责任之前形成一道合规的屏障。

（中国政法大学刑事司法学院副教授 郭旨龙）

中国政法大学法学院副教授沈伟伟作题为《自动驾驶事故责任制度的困境与出路》的报告。沈伟伟副教授从技术上将自动驾驶交通事故原因归纳为人工智能和人机混控两个方面。人工智能技术的引入使得事故发生呈现多样化的样态。人机混控包含了司机和算法两方面内容，司机在碰撞下的应激性反应与算法在碰撞情况下做出的理性抉择，实际上给我们对于交通事故责任的认定带来非常大的挑战。随后，他对自动驾驶交通事故产生的损害类型进行了梳理。最后在立法建议方面，他认为需要从侵权法视角转向规制法视角；对于事故法律事实认定，需要更精细地构建一套信息收集和分析制度；从法经济学的角度来讲，应当让最小成本规避者承担责任，再由其通过市场或调控机制分摊到其他责任主体。

（中国政法大学法学院副教授 沈伟伟）

清华大学法学院博士后朱沁作主题为《无人驾驶的道路交通事故处理研究》报告。朱沁博士后首先从技术、人为等多方面因素分析了自动驾驶交通事故发生的原因以及其未来仍难以避免的特征。随后她结合道路交通安全法和北京市自动驾驶立法规定，从实例事故的报道与接收、事故责任的认定、事故损害赔偿以及法律责任等方面对当下的交通事故处理方式及其中所涉的问题进行了分析。

闭幕环节

闭幕环节由沈伟伟副教授主持。

中国政法大学法学院教授、副院长张力作总结。张力教授在总结中指出，自动驾驶可以7x24小时全天候运营而不用吃饭，但是人类要吃饭；它是人类制造的工具，但却拥有人类自身不具有的能力，这是人类与其创造科技产品之间的一种基础性矛盾。在任何应用场景当中，这个矛盾都是存在的。最后，他对与会嘉宾表达了衷心感谢，期望各位专家、学者继续关注自动驾驶立法问题前沿，共同为自动驾驶立法贡献智慧和力量。

（中国政法大学法学院教授、副院长 张力）