人民法院积极推进诉源治理赋能基层社会治理现代化的调查报告

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视纠纷源头化解和基层社会治理工作，习近平总书记作出了“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量”“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’”“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作”等一系列重要论断。

　　积极推进诉源治理工作，是从源头上减少诉讼增量、赋能基层社会治理现代化的题中应有之义。《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》提出“完善‘诉源治理’机制，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动从源头上减少诉讼增量”，将诉源治理工作明确为一项重要改革任务，要求人民法院作为推进基层社会治理的重要参与主体，应在诉源治理链条中发挥关键作用。

　　一、人民法院推进诉源治理的重要意义

　　（一）诉源治理的基本内涵

　　东汉许慎《说文解字》指出，“诉，告也。”《玉篇》也指出，“讼也，告诉冤枉也。”《史记·龟策列传》说，“王有德义，故来告诉。”由此看来，诉源治理中“诉”字的本义是告诉、控告。近现代法律意义上的“诉讼”“上诉”，都取此意。以此推开，“诉源治理”从字面理解，就是“对诉讼的源头治理”，意即控制、减少诉讼量。

　　至于“诉源治理”的概念，鲜有具体详细规范的解析，笔者经搜索，四川省成都市中级人民法院院长郭彦在撰写的《内外并举全面深入推进诉源治理》中，将其定义为：“诉源治理”是指社会个体及各种机构对纠纷预防化解所采取的各项措施、方式和方法，使潜在纠纷和已出现纠纷的相关利益和冲突得以调和，进而减少诉讼性纠纷，并且采取联合行动所持续的过程。

　　笔者认为，“诉源治理”侧重于诉讼的源头治理，旨在党委、法院等相关机构通过加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，以实现从源头上减少诉讼增量的目的。

　　诉源治理意在治本，对于人民法院来说，既要通过优化审判资源以妥善审理案件，又要主动融入党委工作，推动诉源治理各项工作有序开展。主要应包含四个层次的内容：一是深化社会基层治理层次，依靠党委政府，调动基层组织和群众力量，推进基层善治，避免和减少纠纷发生；二是及时调和矛盾纠纷层次，构筑科学合理的解纷防线，促进纠纷在前端（诉源）有效解决、过滤；三是减少纠纷进入诉讼层次，通过完善诉非衔接程序，引导适宜通过非诉方式解决的纠纷在诉前向诉外分流；四是诉讼解纷层次，构建一个梯度性案源治理机制，优质高效的化解已成诉纠纷，有效减少诉内“衍生案件”。

　　（二）推进诉源治理的必要性

　　1、从社会治理大局角度看。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出推进多层次多领域依法治理。党的十九大报告进一步明确提出打造共建共治共享的社会治理格局，要求加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。“诉源治理”是推进治理体系和治理能力现代化语境下对“枫桥经验”的坚持和传承，是基层社会治理的创新和发展。只有扎实推进诉源治理工作，积极将司法触角延伸到社区、到农村、到基层，大力开展矛盾纠纷排查，借助多元力量化解纠纷于诉前，深化依法治理，使纠纷止于未发、止于萌芽，才能有效避免和减少矛盾的发生，才能有效提升基层社会治理的成效。

　　2、从法院自身需求角度看。随着经济社会的快速发展，当下矛盾纠纷处于高发期，并呈现出纠纷主体多元化、利益诉求复杂化、纠纷类型多样化等特点。人民群众对公平正义的期待十分迫切，越来越多的民众选择诉讼方式解决纠纷，这就使法院受理的案件数量急剧增加，案件类型不断增多，“诉讼爆炸”现象越来越明显，案多人少、案多人弱的矛盾越来越突出，法院承担着较大的办案压力。近年来，尽管法院作了很多有益探索，但仍无法从根本上扭转纠纷大量涌入诉讼的严峻态势，而案件数量长期高位运行，会制约办案质效的提升，许多纠纷得不到实质性化解。这种现象反映出了人民群众日益增长的司法需求与司法供给相对不足间的矛盾，因此，只有推进诉源治理工作，切实发挥多元化解纠纷机制的最大作用，推动从源头上减少诉讼增量，法院才能彻底解决人案矛盾，才能集中精力提升案件审判质效，从而努力实现公平正义的目标。

　　3、从法院职能角度看。人民法院是化解社会纠纷和保障公民权利的国家机关，是维护社会公平正义的最后一道防线。诉讼解决是当今社会化解纠纷最权威的方式，但相比诉讼，调解、和解等非诉纠纷解决方式更加柔性，更容易修复矛盾让当事人接受，可以对化纠纷与诉前起到关键作用。从专业化角度来讲，法院作为专门化解纠纷的审判机关，既具备处理纠纷的成熟经验，也有法律专业上的优势，可以通过作出正确有效的裁判为调解、和解处理纠纷树立标准，也可以通过对非诉讼解纷人员进行培训提高其化解矛盾的技能，还可以通过法治宣传等方式提高群众法律意识，抑制矛盾纠纷萌动。因此，法院在诉非协同互补、构建诉源治理大格局中，有着不可替代的关键作用。

　　二、莒南县人民法院推进诉源治理的实践样本

　　2022年以来，山东省莒南县人民法院坚持以点带面、多元联动，积极实施“六个一”工程（即建立一套班子、配强一支队伍、打造一个平台、树立一个标杆、完善一套制度、实现一个目标），努力构建矛盾纠纷梯次化解新模式，有效提升了基层治理实效。该院的主要做法是：

　　（一）依托党委政府，融入治理大局。主动融入党委领导的社会治理体系，及时向县委、政法委汇报，邀请县人大、县政协视察工作开展情况，加强与县司法局、农商行、民政局、乡镇党委政府等部门的对接联动，搭建诉源调解、诉前调解网络。县委政法委专门组织召开了诉源治理工作协调会，要求各有关部门上下配合、内外联动，精准化解矛盾，形成工作合力，保障了诉源治理工作顺利开展。

　　（二）下沉治理重心，推进源头解纷。自今年4月份以来，选择在辖区大店人民法庭进行试点，从法庭辖区37名农商行农金员中选出10名作为特邀调解员，并设立了相应的便民诉讼服务点。因农金员遍及群众生产生活的各个领域，调解方式灵活，程序简单，没有时间、地点和管辖的限制，做工作情理交融、法德结合、情真意切、和风细雨、循循善诱、方便利民。法庭积极发挥农金员、信息员、导诉员、调解员、宣传员“五员”作用，为群众提供菜单式、集约式、一站式解纷服务。近期，法庭辖区大店镇党委、筵宾镇党委先后组织召开诉源治理下沉网格推进会议，依托全县综治三级网格机构以及牛羊市场、红色教育基地、蔬菜大棚基地等行业组织，建立调解室，积极构建以党委政府为主导、法庭为龙头、服务点（调解室）为枢纽，网格员、农金员、调解员为支撑，对辖区村居全覆盖的“大调解”网络，有力推动了诉源治理工作走深走实。

　　（三）实施双轮驱动，扩大治理实效。优化诉调对接流程，法院立案庭与县司法局实现“总对总”对接，在预立案前将案件全部导入司法局“非诉在线”调解系统，由司法局分流到各镇街调解组织1个月内进行“诉源调解”；对回流案件立诉前调字号，再按类别分流到住建、民政、工会、律师等行业组织和社区农金员，进行“诉前调解”。对两次调解达成的协议，法院根据需要通过在线推送方式，当即进行网上电子司法确认，增强纠纷化解的针对性、实效性。

　　（四）注重科技赋能，打破时空限制。坚持向信息化要效率，借助县司法局“非诉在线”、农商行网络系统，在人民法庭、镇街司法所、便民诉讼服务点安装诉源治理智能终端。该智能终端只需给当事人手机发送短信链接，当事人点开链接即可一键进入视频调解，打破了传统调解工作的时空限制。同时，该视频连线具有录像存储功能并自动上传“云端”，为调解工作“全程留痕”提供了依据，实现了诉前调解现场与远程、线上与线下、实体与网络立体衔接，使法官、调解人员、当事人之间的交流更加便捷高效，打通了调解员与人民群众进行沟通交流的“最后一公里”。

　　（五）聚焦发展大局，助推深度治理。把诉源治理与服务全县高质量发展紧密结合，工作重心前移，向引导和疏导端用力，通过非诉讼方式及时化解影响发展的工作难题。如在十字路人民法庭诉前调解拆迁案、板泉人民法庭处置千户村民土地流转案、行政庭快速调处行政协议纠纷案，以及该县近期发生的房地产案中，实行关口前移、源头施策，结合法律法规，就矛盾引导、信访化解处理思路提出针对性意见，为县委决策实施提供了有力保障。县委主要领导同志给予多次批示肯定。市县人大、政协先后到该院视察调研，并对该做法给予充分肯定。

　　2022年1至9月，该院共新收案件9139件，同比下降7.1%，审执结8725件，结案率90.62%，一审服判息诉率90.99%，两项指标均居全市法院第一位；共向诉前调解组织分流案件4793件，分流率82.9%，调解结案2376件，调解成功率53.9%。其中大店法庭分流案件309件，调解成功135件，收案同比下降34.9%，辖区大店镇、筵宾镇“万人成讼率”同比下降幅度分别为30.7%、37.2%。目前，该院已将大店法庭试点经验在全院推广，实现了从点线突破到“全面开花”、从平台搭建向实质解纷、从单打独斗向多元联动、从纠纷“解决的了”向“解决的好”转变，推动形成了党委领导下的内外联动、上下协同、有序衔接的多元纠纷解决格局。

　　三、当前诉源治理工作中存在的不足

　　（一）诉源治理大格局尚未形成

　　1、社会层面。诉源治理是在党委领导下的一项系统性工程，需要社会上下共同参与完成，但就当前诉源治理工作而言，还没有一个专设的主体机构统一协调，主要还是依靠人民法院通过内部挖潜来开展和落实有关工作，与人民调解、行政调解、司法调解等未能有效整合形成合力，各部门信息系统相互独立，矛盾纠纷的预警、应对、处置等信息数据共享共用有难度。有的解纷主体对自己角色定位不明，参与的积极性、主动性欠缺，“各自为政”“单兵作战”的问题依然存在。

　　2、法院层面。人民法院在诉源治理工作中的作用，主要体现在业务指导及对矛盾在未成诉阶段的化解，目前虽然建立了诉调衔接机制，但过分强调“调解前置”，在有的当事人眼中却无疑等于为启动诉讼预设了一道“门槛”，造成当事人不理解。再者，法院诉前分流案件和延伸职能虽在一定程度上减少了当事人对诉讼的依赖，但客观上需要投入大量的司法资源，法院若过度参与诉前调解，可能会影响诉讼案件的审理质效，因此亟需其他替代性纠纷解决机构及资源发挥作用。另外，实际工作中，因各类调解机构不同的管理序列，导致人民法院对调解组织的业务指导很难落到实处。

　　（二）保障机制有待进一步加强

　　1、社会层面。（1）缺乏国家层面的统一立法保障和制度设计，中央强调在党委领导下构建诉源治理大格局，但关于如何发挥党委领导、政府主导、社会参与、法治保障的作用，缺乏具体的细化方案，各方责任分工、目标任务不明，造成多元解纷力量整合困难。另外，“非诉机制优先”的落地实施，关系到当事人诉权行使以及诉与非诉的衔接，需要国家层面的立法从根本上提供法律保障。

　　（2）调解组织运行缺乏专项经费，调解员补贴落实不到位，一定程度上限制了各类调解组织的发展。由于保障制度不健全，当前有的多元解纷机制实质仅是调解方式的变形和程序空转，特别是对于已经成诉的纠纷，非诉渠道分流作用发挥不够，有的案件在前端相应机制未经有效化解，甚至没有经过过滤就直接进入了诉讼程序。

　　（3）考评机制不健全，目前主要以“万人起诉率”等指标评价诉源治理的成效，缺乏体系化考核机制，各部门、各条线现有考核制度难以准确量化工作成果，考核的刚性制约和激励引导作用有待提高。

　　2、法院层面。人员保障不够，司法资源较为紧张，但社会各界对司法的需求却逐年递增，案多人少矛盾突出。下沉社区的法官缺少助理或书记员协助，他们除了深入社区参与解纷、值班、进网格等基层社会治理活动，还要正常办理诉讼案件，导致真正下沉“一线解纷”的时间大打折扣。另外还存在对接机制保障不够的问题，有的法官到乡村社区后，找不到固定的对接干部，个别乡村社区干部不愿参与或配合法院工作，甚至将矛盾纠纷直接“打包”推给法院，在一定程度上加重了司法负担。

　　（三）调解队伍建设仍显薄弱

　　诉源治理过程中，调解员的技能提高主要依靠个人素质、相互之间经研究交流，以及法院非正式的个案调解指导，系统性、制度性、长期性培训不够，导致目前调解员覆盖面虽广，但业务素质和业务能力参差不齐，存在对法律问题的理解和把握不准，对调解笔录、调解协议的制作、调解卷宗的整理不规范，对“虚假诉讼”把关不严等普遍性问题，也为解纷质量带来隐患。

　　四、进一步完善诉源治理的方法路径

　　开展诉源治理工作，要着力在工作格局、平台搭建、分流衔接、宣传引导等方面下功夫，通过创新完善社会治理体制，形成多层次、阶梯式纠纷化解体系，让多数纠纷通过非诉方式及时就地解决、少量诉讼案件通过调解和速裁程序快速解决、极少数疑难复杂案件通过精细化审判解决，实现矛盾纠纷多元分流、分层过滤、实质化解，达到在党委领导下，源头预防为先，非诉机制挺前，法院裁判兜底的解纷目标。

　　（一）坚持党的领导，确保正确方向

　　2019年8月1日，最高人民法院出台《关于建设一站式多元解纷机制、一站式诉讼服务中心的意见》，指出“主动融入党委和政府领导的诉源治理机制建设”。人民法院作为党绝对领导下的国家审判机关，必须注重政治功能发挥，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，才能为审判执行和改革发展提供坚强有力的政治保证。因此，诉源治理工作中一定要坚持以党委政府为领导核心。

　　1、构建党委领导下的诉源治理综合平台。诉源治理是党政主导下的社会治理机制，需有效发挥党委总揽全局、协调各方的优势，在法治轨道上统筹各方力量和各类资源，形成合力。设立专门机构负责该项工作，统一制定规章制度，明确党政机关、司法机关、社会组织等职责分工，压实责任。人民法院要找准工作定位，主动对接社会治理新格局，在街道、社区、村居及基层法律服务网络，优化整合各类资源解纷资源，把开展诉源治理作为服务经济发展、维护社会稳定的举措。

　　2、将诉源治理考核标准纳入社会综治考核体系。依托综治考核中的“平安建设”“综治维稳”考评体系，将“万人成讼率”“无讼村居（社区）”创建活动纳入考核，通过延伸诉讼服务覆盖面，大力培育无讼环境。将推进诉源治理实质化运行情况作为为党政机关、司法机关、社会组织等考核项目，根据不同主体、不同管理内容制定考核细则，提升各类诉源治理主体调处矛盾纠纷、维护社会稳定的能力，保障工作有序开展。

　　3、强化保障体系建设。制定诉源治理相关法律，整合调解、仲裁、行政裁决复议、诉讼等多元解纷方式，明确解纷主体的法律地位，明确调解前置程序，界定各部门职能分工，建立全方位保障体系，为大力推进诉源治理提供法律依据。加大人财物保障力度，将诉源治理工作纳入地方财政预算，为场地建设、人员招纳提供资金支持，建立合理绩效考核，激发工作积极性。优化司法资源，将下沉社区开展诉源治理工作，作为年轻干部选拔任用的重要参考标准，着重锻炼年轻干部群众工作能力和一线工作经验。

　　（二）延伸治理触角，力争源头预防

　　《黄帝内经》中论述，“上医治未病，中医治欲病，下医治已病”，意指医术高明的医生不仅擅长治疗已形成的疾病，更要在疾病未发生前及时预防。中医“防重于治”的思想，对当前社会治理有重要启示，在推进诉源治理时，应坚持延伸触角、前端覆盖策略，以基层网格、村委会、居委会等基层自治单元为起点，推动覆盖纠纷多发的重点领域、重点人群，构建矛盾纠纷前端化解网络。

　　1、坚持多方多元共建。诉讼绝非解决纠纷的唯一途径，化解当事人的利益冲突矛盾，需要社会各阶层、各群体、各机构共同参与。在基层“熟人社会”大背景下，多数民事纠纷，当事人都希望既能妥善化解矛盾，又能彼此不伤和气，此时，刚硬的法条有时候不如熟人的几句规劝，更让当事人心服口服。因此，为了基层社会稳定和谐，应当构建多元、立体、柔和的纠纷解决体系，积极引导当事人优先选择自行和解、人民调解等非诉方式，从而低成本、高效率、彻底性化解纠纷。如，在农村、社区中有一部分老党员、老干部、老代表、老军人、老教师“五老”人员，他们熟悉风土人情、身份受人尊重、说话有一定分量，可以结合其贴近群众的优势，组织他们成立调解队伍，将邻里纠纷、家事纠纷等委托给他们进行调解。再如，上述莒南县人民法院将农商行农金员群体纳入特邀调解员队伍，发挥他们自身优势进行调解案件，也是很好的尝试和探索。

　　2、坚持审判力量前移。人民法院需在延伸职能上下功夫，选派审判经验丰富、沟通协调能力强、具备群众工作基础的法官参与诉源治理，让法官融入基层社会服务管理网格，把审判力量拓展到乡村、社区等综治单元，携手所在片区专职网格员、公安民警、村居干部，通过开展上门服务、巡回审判、现场调解等方式，指导社区法治、教导社区德治。发挥人民法庭的作用，加强对基层自治组织的指导，联合辖区综治办、派出所、司法所等组织，适度提前介入矛盾纠纷化解，与辖区党委政府共同商讨矛盾化解方案和稳控预案，争取前端预防化解大量纠纷，实现“小事不出村（社区）、大事不出乡镇”。

　　（三）优化诉讼服务，畅通解纷渠道

　　1、深化繁简分流改革。完善升级诉讼服务中心，强化案件分流功能，打造立体、动态的漏斗式分流体系。首先，诉前要审查，分流要多元。对一些案情简单、争议标的额小、调解可能性高的案件，及时录入诉前调解平台，分流到各调解组织进行调解。其次，重心要前移，发力要精准。法院各业务庭要摒弃“铁路警察各管一段”的思想，把审判力量向诉前延伸，引导当事人适用司法确认制度，对诉前调解成功后申请司法确认和出具调解书案件，审慎做好调解协议、调解笔录等材料的审查，及时以“诉前调书”“诉前调确”文号制作法律文书，减少进入诉讼案件数量。再次，类案要归口，化解要借力。对涉及房地产、劳动争议、医患纠纷、交通事故等成批量案件，要加强与住建局、人社局、卫健局、交警大队等行业组织的对接协调，利用其主管、行业优势，力求把纠纷解决在始发阶段、立案之前。第四，简案要快办，效率要提高。加强速裁团队建设，充分发挥速裁、小额诉讼程序“快审”优势，推动案件快审快结、加速消化。

　　2、加大科技应用力度。强化信息支撑，推动线上平台建设，充分运用人民法院在线调解平台，利用互联网、大数据、云技术，对各类调解信息资源进行集约化处理。进一步整合资源优势，推进法院调解平台与其他组织调解平台对接，做到数据共享、资源共用、纠纷共解，全面实现矛盾调解跨时间、跨空间、跨部门优化配置。全面推行“互联网+诉前调解”模式，发挥电子调解书、电子司法确认书、电子送达优势作用，实现纠纷在线调解、网上解纷，为当事人提供线上、线下一站式解纷服务，让人民群众充分享受智慧法院建设成果。

　　（四）聚力培训宣传，实现和谐善治

　　现代社会治理强调公共事务的管理是多元主体参与和多方责任共担、多种机制共振和多样资源整合的过程。实现“诉源治理”应坚持预防和修复并重，政策工具和社会工具兼顾，多方主体和多元手段结合，努力培育社会自洽能力，达到治理方式从注重纠纷解决到兼顾规则治理，从各自为政、单打独斗到整体一盘棋的转变，构建具有中国特色、符合法治规律、体现时代特征的诉源治理体系，实现纠纷共治、总体共赢的目标。

　　1、加强调解队伍专业化建设。在队伍组建上，要强调多元化与专业化统一，统筹各类调解组织优势，吸纳不同行业、不同领域人士参与调解，优化调解员队伍结构。在业务培训上，根据不同类型调解业务需要，邀请相应领域经验丰富的资深法官、专业人士分类指导培训，挖掘符合市场经济规律的行业规则、交易习惯作为调解培训主要内容，通过案例讲解、专题辅导、庭审观摩、经验交流会等形式，开展业务指导，提高调解队伍素质。

　　2、加大普法宣传力度。一方面，深入开展巡回审判、新闻发布会、法院开放日等活动，以鲜活的案例向群众传递法律理念和知识，培育和增强人民群众的法治意识、规则意识，引导人民群众尊重司法权威，为诉源治理营造浓厚氛围。另一方面，加强线上宣传，发挥新媒体独特优势，借助官方网站、微信、微博、抖音等平台，对相关举措和成效进行常态化宣传，向社会各界和人民群众宣传诉源治理、多元解纷优势，提高认知度，提升社会自治能力。

　　诉源治理是一项长期工程，人民法院要在党的领导下，切实发挥参与、推动、规范和保障作用，进一步激发社会各界建设社会治理共同体的内生动力，不断提升社会治理水平，满足人民群众日益增长的多元司法需求，为社会治理体系和治理能力现代化贡献更大智慧和力量。

　　（作者系山东省莒南县人民法院党组书记、院长）