北大环境法前沿论坛之重构与国际接轨体现中国特色的自然保护地新体系

2024年6月5日，由北京大学资源、能源与环境法研究中心举办的北大环境法前沿论坛之“重构与国际接轨、体现中国特色的自然保护地新体系”在北京大学法学院凯原楼303会议室举办。

本次论坛邀请原国家林业局野生动植物保护与自然保护区管理司司长、中国野生动物保护协会原副会长、国家公园及自然保护地委员会主任张希武研究员作主题报告，北京大学法学院研究员金自宁、助理教授吴凯杰，北京农学院文法学院教授童光法以及来自多位校内外学生参加活动。论坛由北京大学法学院研究员巩固主持。论坛中交流充分，研讨踊跃，反响热烈。

主题演讲前，巩固老师代表北大环境法师生对张希武主任的到来表示热烈欢迎和衷心感谢。张希武主任对北京大学资源、能源与环境法研究中心的邀请表示感谢，并对本次主题演讲的背景进行了简单介绍：《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（COP15）通过的“昆明－蒙特利尔全球生物多样性框架”确立了“2030目标”，即到2030年至少30％的陆地、内陆水域、海岸带和海洋区域得到有效保护；在会议上习近平主席正式宣布中国将设立5个国家公园，为中国国家公园改革按下快进键。目前，《国家公园法草案》已经明确列入《国务院2024年度立法工作计划》并计划年内提请全国人大常委会审议，而《自然保护地法草案》的起草工作也正在有序进行当中。中国自然保护地体系建设是生物多样性保护和应对气候变化的最有效措施，在维护国家生态安全中居于首要地位。建立以国家公园为主体的自然保护地体系，标志着中国自然保护地领域正在发生一场历史性、整体性的深刻变革。

在讲座中，张希武主任首先回顾了我国自然保护地建设的历史贡献。自1872年美国设立世界第一个国家公园——黄石国家公园始，国家公园制度的设立，开创了“后代人的权利远比当代人的欲望更重要”的新理念，在世界范围内逐步得到认同和推广。在我国境内开展最早的国家公园实践尝试是1929年的“国立太湖公园”和1936年的“庐山国家公园”。新中国自然保护地建设起步于1956年，按照各类型自然保护地的出现顺序及其功能，新中国自然保护地发展历程分为4个阶段：第一是从1956－1982年的单一自然保护阶段，广东鼎湖山自然保护区的建立，标志着我国自然保护地发展的起点；第二是从1982－2000年的游憩功能兴起阶段，风景名胜区、森林公园作为我国第二个、第三个类型的自然保护地相继出现；第三是从2000－2013年的功能多样化阶段，相继出现了十余种类型的自然保护地，不论是类型还是数量都呈井喷式增长，其功能也呈现多样化；第四是从2013年至今的全面深化改革阶段，明确提出建立国家公园体制。

随后，张希武主任就“如何推进自然保护地功能优化和体系重构”这一重要命题进行了深入阐述，并提出“三个坚持”：首先，应坚持问题导向。对自然保护地的认识不够全面，加上地方分割、部门分治的管理体制，使得我国自然保护地体系仍存在顶层设计不完善、管理体制不顺畅、产权责任不清晰等问题。其次，应坚持基本国情。我国国土辽阔、人口众多，不适宜开发的面积很大，必须节约空间，集约开发，因地制宜，合理区划，在生态脆弱或生态功能重要的区域把提供生态产品作为主体功能，划定生态保护红线进行空间管控。最后，应坚持方向引领。到2025年初步建成以国家公园为主体的自然保护地体系，到2035年自然保护地规模和管理达到世界先进水平，全面建成中国特色自然保护地体系。

在“三个坚持”原则下，张希武主任从5个方面对自然保护地体系重构路径进行具体说明：第一，制定自然保护地分类划定标准。对各类自然保护地开展综合评估，按照保护区域的自然属性、生态价值和管理目标进行梳理调整和归类。第二，确立国家公园的主体地位。国家公园建立后，在相同区域一律不再保留或设立其他自然保护地类型。第三，稳妥推进自然保护地整合优化。目前这一极其复杂的系统工程，仍面临着诸多历史遗留问题、多重矛盾冲突和多方利益诉求。第四，完善自然保护地法制体系。抓紧制定《自然保护地法》，尽快出台《国家公园法》，修订完善《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》，尽快出台《自然公园条例》。第五，自然保护地新体系的管理体制。实施自然保护地统一设置、分级管理、分区管控。

随后，张希武主任对构建世界最大、具有“中国特色”的国家公园体系进行了展望。他先对世界上具有代表性的美国荒野模式、日本模式、欧洲模式等国家公园管理模式进行比较，表示它们成功的原因在于保护为主的管理理念、高效的单一管理主体、有力的资金保障体系、健全的法律保障体系和完善的特许经营制度，对我国自然保护地资源的保护、利用和有效管理具有广泛借鉴意义。目前中国三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等首批国家公园已正式设立，并在布局全世界最大的国家公园体系。他认为这些成就的取得殊为不易，主要得益于时代发展、资源独特、文化渊源、影响深远、治理体系等五大优势。同时也要看到国家公园在我国是新生事物，是一个复杂的公共事务，仍面临管理体制尚未完全理顺、平衡保护与发展之间的关系难度较大、涉及到的利益主体和利益相关方多、土地权属复杂以及历史遗留问题众多等挑战，需要持之以恒，久久为功，多方调研，稳步推进。

在交流讨论环节，多位与会师生与张希武主任展开了热烈讨论。对于“国家公园和自然保护地的管理体制是怎样的关系”这一问题，张希武主任认为国家公园要做到“两个统一管理”，由一个部门统一行使国家公园、自然保护地的管理职责，应组建专门国家公园管理机构，对所有国家公园进行专门监督管理。对于“国家公园建设是否意味着保护地管理的碎片化阶段性加剧”这一问题，张希武主任认为自然保护地之间的整合和国家公园的建立同步进行，各地省政府在设立国家公园时会根据《国家公园空间布局方案》的规划安排倾向性地进行空间上的整合。对于“国家公园如何做到保护与民生保障之间的协调”这一问题，张希武主任认为维持并且有序控制既有原住民环境影响不扩大，并且通过设立护林员等岗位解决民生就业问题，促进民生保障和环境保护相协调。对于“自然资源资产全民所有占比多大的自然保护地可以设立国家公园”这一问题，张希武主任认为至少应当达到较高比例，基于资源产权划分不清的现实状况，更关键的是做好赎买、置换、补偿等措施。

最后，巩固老师再次感谢张希武司长对“重构与国际接轨、体现中国特色的自然保护地新体系”这一问题具体翔实而又深入浅出的讲解。他表示，主题演讲既有历史发展流变的眼光，又有广泛比较借鉴他国优秀经验的胸怀，还有坚持中国特色、立足中国实际的现实立意，期待后续更多交流，共同推进我国自然保护地法治建设。本次活动在师生热烈的掌声中圆满结束。

（图：周玢妍  文：曾德明）